Hay una deuda pendiente desde hace tres décadas y el acreedor no es el FMI sino el propio sistema económico. Según la Constitución modificada en 1994, se daba un plazo de dos años al Congreso para sancionar una nueva ley de coparticipación federal de impuestos. El tiempo pasó y los parches se sucedieron, pero la norma nunca vio la luz. La razón: a diferencia de otras normas que arreglan la distribución de fondos, una ley de este tipo es de suma cero. O sea, el porcentaje que se le asigna a una jurisdicción se lo saca al resto y una ley, además, cuenta con el apoyo de las provincias que generan mucha menos recaudación que lo que reciben.
Vieja historia. La gran castigada en todo este tiempo fue la Provincia de Buenos Aires, que según estimaciones de IDESA recibe sólo uno de cada tres pesos que aporta. La institución de la coparticipación como la conocemos tuvo un punto de inflexión en 1975 cuando empezó a regir el actual Impuesto al Valor Agregado (IVA) que tenía como finalidad establecer un tributo eficiente y lo menos distorsivo para el sistema productivo. Para unificar la recaudación se estableció una alícuota única para todo el país y una posterior distribución de lo recaudado según parámetros establecidos entre la Nación y cada una de las provincias. El tema no es menor: según dichos cálculos, el IVA recauda 7,5% del PBI, los cuales se reparten 3,5% para la Nación y 4% para las provincias. Por su parte, el tributo que hace las veces de aspiradora fiscal de las tesorerías provinciales, Ingresos Brutos, recauda alrededor de otro 4% del PBI y se estima que las tasas municipales aplicadas sobre las ventas recaudarían más del 0,5% del PBI.
La lógica económica y los agentes productivos esperan que esta doble y a veces, triple imposición sobre un mismo acto se racionalice. Es la idea que surgió, por ahora como un globo de ensayo para la discusión, pero con perspectivas de convertirse, en un proyecto concreto, seguramente con una nueva composición del Congreso y otro mapa político provincial
Yo gasto, tú recaudas. Por ahora, las finanzas provinciales resisten indiferentes a los planes de motosierra y baja de impuestos. Es lógico: sobre sus tesorerías recae la responsabilidad de afrontar gastos de funcionamiento de los servicios públicos esenciales como justicia, educación (inicial, primaria, secundaria y terciaria no universitaria), salud, seguridad, obras públicas locales, cajas jubilatorias que no fueron transferidas a la Nación en su momento y la administración estatal local. La asimetría entre una entidad que gasta y otra diferente que recauda (la Nación) alimentó la tendencia a cierta irresponsabilidad fiscal de muchas provincias. Sobre todo a través de tres ejes que hicieron teñir de rojo sus cuentas:1) la utilización del empleo público como sustituto del seguro de desempleo o directamente clientelar, en las jurisdicciones en las que no existían fuentes de trabajo privado; 2) regímenes jubilatorios más generosos y flexibles que el del ANSES y 3) superposición de actividades con la esfera de competencia nacional.
Para el economista Jorge Colina, de IDESA, los impuestos a las ventas son la principal fuente de recursos de los tres niveles de gobierno y comparado con países desarrollados son una distorsión que debería ser corregida. ¿Cómo? “Sobre la base a seguir bajando el gasto público y fortaleciendo el impuesto a los ingresos (Ganancias) en lugar de a las ventas; pero como esto llevará tiempo, urge eliminar Ingresos Brutos y tasas municipales a las ventas”, concluye.
El diagnóstico sobre la estructura tributaria es conocido, aunque las propuestas son múltiples porque en cada cambio hay muchos millones en juego, pero, sobre todo, afecta la sustentabilidad de cada gobierno local. En la última edición del Vademécum tributario que realiza anualmente el IARAF, se identifican 155 diferentes tributos entre los niveles de gobierno nacional, provincial y municipal. Los 10 tributos que más recaudan aportaban el 92% de la recaudación consolidada del país, destacándose el impuesto al valor agregado como el de mayor participación, con el 27%. Su presidente, Nadin Argañaraz, señala que a partir de la aplicación de la ley de coparticipación federal de impuestos y de un supuesto de la coparticipación municipal, puede afirmarse que de cada $100 recaudados durante el año 2025, el Tesoro Nacional recibiría $25,7; ANSES $28,1; Provincias y CABA $33,7 y los Municipios $12,5. Para 2025 se proyecta una recaudación consolidada equivalente al 29,2% del PBI. En cuanto a la distribución por su fuente, el 94% de la recaudación consolidada argentina se concentra en diez tributos, ocho de los cuales son nacionales, uno provincial y uno municipal. Pero también, otro aspecto relevante de la concentración de la recaudación es el relacionado con la distribución según la cantidad de contribuyentes. En base a información del Ministerio de Economía de la Nación, 1000 CUITs generan el 50% de la recaudación nacional y 11.000 CUITs el 70%. “Dada la relación entre la recaudación nacional y la consolidada, se puede afirmar que 1000 CUITs explican al menos el 40% de la totalidad de la recaudación argentina. Y 11000 CUITs explican al menos el 56% de la recaudación total”, agrega.
La reforma en su laberinto. Osvaldo Giordano, presidente del IERAL, apuesta por un IVA generalizado que absorba sus clones locales. “Es mucho menos dañino: se aplica por valor agregado; tiene reglas únicas en todo el país, menos gastos administrativos y más seguridad jurídica; no depende de regímenes de pago a cuenta; es más transparente, se puede reintegrar en las exportaciones y tiene la misma incidencia para un producto nacional que uno importado y, además, tiene menos evasión”, argumenta. También esgrime que con dicha absorción no aumentaría la presión fiscal, sino que simplemente la transparenta, ordena y eficientiza. “Instrumentar el súper IVA es difícil, pero no imposible. La unificación se hizo para los pequeños contribuyentes y opera con éxito en varias provincias y en Brasil, un país institucionalmente no menos complejo que la Argentina, está en proceso de unificar sus varios impuestos a las ventas en el IVA”, concluye.
Sin embargo, el economista Marcelo Garriga, profesor de Política Fiscal de la Universidad Nacional de la Plata y del CEFIP, no es tan optimista. “Es claro que la abundancia de impuestos a las ventas en las provincias y municipios es ineficaz y costosa pero la absorción a través del IVA es mucho más difícil que lo que se proyecta inicialmente porque ningún gobernador querrá recaudar menos que lo que hace ahora”, explica. A su juicio, Ingresos Brutos surgió como una forma de poder recaudar más por fuera de la coparticipación, por lo que en el caso de agregar puntos de alícuota al 21% actual para reemplazar esa caída en la recaudación, traerá otro dilema: con qué criterio de distribuirán los fondos así obtenidos. Habrá provincias que querrán que sea el mismo que el actual, otras en función del lugar dónde se genera el IVA (por ejemplo, las más grandes) y otras, en función de la generación del actual Ingresos Brutos (se benefician las que tienen alícuotas más altas). En una negociación así nada será gratuito y habrá perdedores y ganadores. La política entra por la puerta grande a una mesa de discusión en la que se pone en juego la sustentabilidad del equilibrio fiscal. Nada menos.